Texto escrito em 28/04/2020 como Projeto de Iniciação Científica apresentado ao CNPq/PIBIC como Pesquisa Essencial Transversal em Ciências Sociais – Área de Tecnologias de Produção. O projeto foi orientado pela Prof. Dra. Ana Rosa Ribeiro de Mendonça com título "Banco Central Independente: um estudo do impacto da formalização da autonomia da entidade monetária nas taxas de juros de longo prazo".
1. Resumo
Este texto visa evidenciar o impacto do processo de independência do Banco Central do Brasil sobre as taxas de juros de longo prazo. Seguindo esta linha busca-se suscitar a necessidade de formalização da autonomia da autoridade monetária brasileira, usando do arcabouço teórico da Independência do Banco Central para fundamentar o debate entre dois projetos de lei referentes ao tema, apresentados ao Congresso Nacional.
2. Introdução
A credibilidade do Banco Central (BC) é definida pela crença que os agentes econômicos dispõem sobre a entidade monetária, a respeito do efetivo cumprimento de suas funções. No período posterior à Crise Financeira Global, a credibilidade de diversos BCs tem sido contestada ao redor do mundo. Porém, ao invés de temer ameaças à sua independência e credibilidade, os BCs devem ampliar sua transparência e melhorar a explicação e justificativa de seus atos e decisões. No Brasil, o debate quanto à Independência do Banco Central ressurge no governo Bolsonaro com a apresentação de dois projetos de lei, um idealizado pelo Poder Executivo (“Projeto de Lei Complementar - PLC 112/2019”) e outro pelo Senado (“Projeto de Lei Complementar - PLP 19/2019"). O principal objetivo de ambos os projetos é diminuir a instabilidade nos momentos de transição política, visto que os mandatos dos diretores do Banco Central são descasados com o Presidente da República. Percebe-se certa disputa por protagonismo na aprovação dos mesmos e apesar do conflito de interesses entre as Casas, o Banco Central do Brasil busca a aprovação do PLP 112/2019.
2.1 Tese de Independência do Banco Central e seus principais pilares
Modenesi (2005), a partir da análise de diferentes autores, afirma que a tese de Independência do Banco Central - IBC se fundamenta em dois pilares. Primeiro, a aceitação da existência de viés inflacionário na condução da política monetária. Segundo, a evidência empírica quanto à correlação negativa entre o grau de independência do BC e inflação, que se faz notória em países industrializados. A independência do BC baseia-se na delegação da gestão da política monetária a um agente independente, a fim de controlar a inflação, mantendo-se a credibilidade da política e a reputação da autoridade monetária. Deste modo, constitui-se em um conjunto institucional que por meio de sua responsabilização elimina o viés inflacionário, reduzindo a gravidade do problema da inconsistência temporal.
O problema da inconsistência temporal é entendido por alguns autores como argumento central para a construção da proposta de banco central independente. Esta problemática surge quando um agente tomador de decisão, em especial um policymaker, aponta de início que tomará determinada política, mas posteriormente aprova outra. Desta forma, a inconsistência temporal nasceria como consequência do poder discricionário das autoridades monetárias.
Os modelos mais respeitados de Banco Central independente foram apresentados por Rogoff (1985), que propõe a indicação de um presidente do BC conservador, e de Walsh (1995), o qual apresenta um modelo do tipo agente-principal, sendo criados mecanismos de incentivos que suprimem o viés inflacionário.
Rogoff (1985) postula que o problema da inconsistência temporal possa ser solucionado ao passo que a gestão da política monetária seja delegada a um Banco Central independente, dirigido por um presidente conservador ou que tenha mais aversão à inflação do que a sociedade, ou seja, alguém que dê alta importância à estabilidade de preços ao exercer sua função. O fato da aversão à inflação faz deste presidente menos propenso a ativar o viés inflacionário, garantindo maior credibilidade a uma política monetária que visa alcançar baixas taxas de inflação. Já Walsh (1995) constata que o presidente do BC não internaliza as consequências de suas decisões, caracterizando-se uma situação de risco moral (moral-hazard), em que a autoridade monetária é incentivada a adotar o viés inflacionário. Para resolver esse problema, o autor propõe que sejam criados mecanismos que garantam que o presidente do BC, ao internalizar os efeitos das ações por ele tomadas, não acionará o viés inflacionário. Para tal, Walsh sugere que seja estabelecido um contrato entre BC e governo em que seja definida uma meta de inflação a ser alcançada e uma penalização caso a meta não seja cumprida.
É importante distinguir os tipos de independência que cada modelo propõe. Rogoff suscita a constituição de um Banco Central que possua independência tanto de objetivos, quanto de instrumentos, isto é, um BC com liberdade de definir as metas da política monetária e quais as ferramentas que serão utilizadas para alcançá-las. Já no modelo de Walsh, o BC possui apenas independência de instrumentos, ou seja, o gestor da política monetária tem liberdade apenas para escolher os instrumentos necessários para se alcançar uma meta de inflação previamente estabelecida.
Blinder (1998), ao discutir a importância de arcabouços da IBC, postula que a necessidade dos bancos centrais serem independentes se expressa na própria natureza da política monetária. Para sua maturação, a política monetária requer um horizonte de longo prazo, dado que há longas defasagens (lags) entre decisões e efeitos da política sobre o produto e a inflação. Logo, os policymakers não veem os resultados de suas decisões de imediato. Um segundo ponto levantado pelo autor é que o processo de desinflação tem um custo inicial e apenas gradualmente, ao longo do tempo, traz retornos. A política monetária precisa ter um horizonte de planejamento de mais longo prazo. É importante aos políticos resistirem à tentação de buscar ganhos de curto prazo, a custo do futuro.
O autor defende que um ponto importante da independência é a sua irreversibilidade. No sistema americano de governo, por exemplo, nem o Presidente da República e nem a Suprema Corte podem contrariar decisões do Comitê Federal de Mercado Aberto (FOMC, na sigla em inglês). Somente o Congresso pode fazê-lo, por meio da assinatura do Presidente da República. Isso faz com que as decisões do Comitê sejam, na prática, imunes a serem revertidas. Sem esta imunidade, o Federal Reserve não seria de fato independente, visto que suas decisões seriam mantidas somente enquanto não questionadas por alguém mais poderoso.
Em contraponto à visão de Banco Central Independente, Friedman (1987, apud Modenesi, 2005) defende que a política monetária é um instrumento poderoso demais para estar concentrado nas mãos do presidente do BC. Para o autor, em uma sociedade democrática, a autoridade monetária não deve possuir poder absoluto e livre de qualquer gestão social. Já Levy (1995, apud Modenesi, 2005) se posiciona contra a IBC ao suscitar que a inflação não seria um problema de tamanha gravidade, a ponto de justificar uma ameaça à democracia, o que ocorreria ao se estabelecer um BC independente (ideia de que um BC independente criaria um quarto poder democrático).
Carvalho (1995, apud Modenesi, 2005) acredita que a adoção de um Banco Central independente só teria lógica ao se aceitar a existência de uma taxa natural de desemprego e em decorrência, a neutralidade da moeda. Desta forma, a tese da IBC se mostra muito frágil, ao passo que se fundamenta em hipótese extremamente restritiva e de mesmo modo, controversa.
Por fim, Modenesi (2005) estabelece as fragilidades do modelo de Banco Central Independente. Segundo o autor, não haveria evidências uniformes sobre o mesmo e as conclusões variam conforme as amostras de países e bancos centrais selecionados. Apesar da notável relação estatística entre independência do BC e a taxa média de inflação nos países industrializados, não há correlação significante destes fatores em países em desenvolvimento, como o Brasil. Ademais, o grau de rotatividade dos presidentes do Banco Central não apresentou resultados estatísticos relevantes quando relacionado com a taxa de inflação de países desenvolvidos, o que em contraponto, ocorreu com os países subdesenvolvidos.
2.2 Credibilidade, transparência e índices de independência do Banco Central
Para Blinder (1999), a melhor definição para credibilidade do banco central se expressa quando as pessoas de fato acreditam que a entidade monetária fará o que promete. O autor defende que a credibilidade do BC influencia no modo em que as ações de política monetária afetarão variáveis prospectivas como taxas de juros de longo prazo e preços de ativos. A literatura construída ao redor da tese de independência do BC relaciona a credibilidade da entidade monetária com os seguintes pontos: forte aversão à inflação, compatibilidade de incentivos e pré-compromisso. Em pesquisa realizada pelo autor, com 84 presidentes de bancos centrais e 53 economistas das áreas de macroeconomia e economia monetária, evidencia-se que o primeiro grupo relaciona mais estreitamente a aversão à inflação com credibilidade do que o segundo. Ao serem questionados pelo motivo da credibilidade ser importante, ambos os grupos obtiveram respostas relacionadas à estabilidade de preços. Resultados da pesquisa quanto à forma de construir a credibilidade, classifica como fatores principais, o histórico de honestidade, a independência do BC, o histórico de combate à inflação e a transparência, em ambos os grupos questionados. Dois dos métodos mais enfatizados na literatura – pré-compromisso e compatibilidade de incentivos, foram classificados como os menos importantes tanto por economistas quantos pelos central-bankers.
Segundo Dincer & Eichengreen (2013), apesar do cenário pessimista, há uma tendência contínua em direção a maior transparência e independência dos bancos centrais, de modo que dificilmente este movimento seja repensado. Os autores pontuam que a ascensão da necessidade de transparência do banco central pode ser expressa de diferentes modos:
a) Esta demanda por transparência faz parte de uma tendência mais ampla, respondendo à pressão popular ao governo, para que este e seus dados sejam mais acessíveis ao público.
b) Transparência apresenta-se como elemento-chave de accountability (“fiscalização, prestação de contas e/ou responsabilização” em tradução livre) em um cenário de BC independente. Ao passo que os bancos centrais se tornam mais independentes e livres para escolher seus instrumentos, a transparência passa a ganhar espaço na visão popular como mecanismo de avaliação das ações tomadas pelos banqueiros centrais.
c) A transparência é vista como um modo de suavizar a resposta dos mercados às decisões políticas. O Banco Central ao ser mais transparente quanto às suas perspectivas econômicas e posições políticas faz com que decisões de política monetária provoquem um efeito-surpresa reduzido.
d) A transparência é referida como um meio de melhorar a credibilidade dos próprios compromissos do Banco Central. O compromisso de garantir inflação baixa e estável se torna mais convincente ao deixar explícito como e por que suas políticas irão produzir tal resultado. Essa confiança criada na instituição permite que o BC tenha raio de manobra em condições macroeconômicas atípicas, visto que está claro para a população que este seria um desvio temporário da meta monetária. Logo, a transparência não aumenta apenas a credibilidade da política monetária, mas também a sua flexibilidade.
Os mesmos autores propõem um índice de transparência e independência (pontuação de 0 a 15) que comparava 120 bancos centrais no período de 1998 a 2010. Os seis bancos centrais mais transparentes em 2010 foram, respectivamente, os da Suécia, Nova Zelândia, Hungria, República Tcheca, Inglaterra e Israel. O Brasil divide a décima posição com África do Sul, Chile, Peru, Armênia e Coreia do Sul. Percebe-se que vários bancos centrais que receberam notas altas em estudos anteriores permanecem em seus postos (Suécia, Nova Zelândia, Reino Unido e Canadá), mas também há outros que deixaram a lista dos dez primeiros. Isso reafirma o fato de que há um movimento nos principais países do mundo em direção a maior transparência.
Mathew (2013) apresenta um novo índice de autonomia dos bancos centrais, ao comparar 25 países, tanto emergentes quanto membros da união europeia. O autor, que toma 2001 como ano-calendário, calcula o indicador a partir de 18 atributos institucionais divididos entre Independência de Política Monetária, Independência Política e Fiscal. A classificação apresenta a Alemanha no primeiro posto, seguida por EUA, Chile, Peru, Suíça, França e Brasil. Isso mostra que nosso banco central já possui reconhecimento no mercado, ao assumir o 7º lugar, mas que ainda está longe da transparência e autonomia presentes nos países supracitados, reafirmando a necessidade de formalização de sua independência. Nesta pesquisa o economista realiza uma análise de regressão entre inflação e os valores de independência do banco central, o que mostra uma relação significativamente negativa entre esses dois fatores, fundamentado pela teoria econômica.
Segundo Alesina & Summers (1999), a principal dificuldade em examinar a independência do Banco Central é justamente mensurar essa autonomia em diferentes países. A partir da análise empírica dos índices de Bade & Parkin (BP) e de Grilli, Masciandaro e Tabellini (GMT) os autores chegaram às seguintes conclusões:
i) Há uma correlação quase perfeitamente negativa entre inflação (e sua variabilidade) e independência do banco central.
ii) Não há relação relevante entre independência do BC e nível e/ou variabilidade de crescimento econômico.
iii) Não há relação significativa entre desemprego e independência do banco central.
iv) Também não há relação clara entre independência do BC e taxas de juros reais.
v) Por fim, dadas as conclusões sobre a variabilidade da inflação, existe uma clara relação negativa entre a independência do Banco Central e a variabilidade de taxas de juros reais de longo prazo.
2.3 Projetos de Lei para formalização da Autonomia do Banco Central do Brasil
De acordo com Pellegrini (2004), a pauta da autonomia do Banco Central do Brasil ganhou relevância em meados da década de 1990, seguindo a tendência internacional, bem como a necessária regulação do sistema financeiro nacional. No meio acadêmico, a proposta surgiu como forma de aperfeiçoar o regime de metas para a inflação, implantado em 1999 no país. Em âmbito jurídico a discussão se faz presente desde a apresentação do PLP 200/1989 proposto por Itamar Franco, que discorria sobre os requisitos para o exercício dos cargos de diretoria e presidência do Banco Central do Brasil. Posteriormente, os deputados Rodrigo Maia e Roberto Brant apresentariam o PLC nº 32, de 2003, a fim de definir o papel fundamental do BC e dispor sobre sua organização administrativa superior. Em âmbito atual o tema volta à tona no Governo Bolsonaro, em que foram apresentados dois projetos de lei, o PLP 112/2019 à Câmara dos Deputados e o PLC 19/2019 ao Senado.
Em suma, o principal objetivo de ambos os projetos é reduzir instabilidades em momentos de transição política, visto que mandatos da entidade monetária não coincidem com os dos altos cargos da República, isolando assim a autarquia das pressões políticas especialmente em relação à moeda, crédito e juros. Conforme Oliveira (2020), a principal diferença entre os projetos, é que a proposta do Executivo transfere algumas competências normativas (por exemplo, a regulamentação de títulos da dívida pública) a respeito da política monetária do Conselho Monetário Nacional para o Banco Central. Já o projeto do Senado não aborda esse tema.
De acordo com Lima (2020) há certa disputa por protagonismo entre Câmara e Senado na aprovação da proposta de Independência do Banco Central. Apesar da promessa do presidente da Câmara, Rodrigo Maia (DEM-RJ), de que votaria a proposta logo após o Carnaval, o Senado se adiantou e aprovou a proposta de Plínio Valério (PSDB-AM) na Comissão de Assuntos Econômicos (CAE). Apesar do conflito de interesses entre as Casas, o Banco Central do Brasil não apoia a proposta do Senado (PLC 19) e, mesmo respeitando a autonomia e independência do Parlamento, busca a aprovação do PLP 112. A possibilidade de recondução, ou seja, de mandato duplo, não é bem vista por Campos Neto, atual presidente do BC. Para o presidente da entidade monetária brasileira, o projeto da Câmara é o melhor e mostra confiança na aprovação do mesmo ainda no primeiro trimestre de 2020.
Segundo pesquisa da consultoria inglesa Capital Economics, caso o processo de independência do BACEN seja aprovado, não haverá um impacto macroeconômico significativo no curto prazo. Tal impacto será reservado ao longo prazo, ajudando a manter baixas as expectativas de inflação. Caso essas expectativas permaneçam neste patamar, a incerteza sobre as taxas de juros se reduzirá, possibilitando que bancos comerciais diminuam os spreads de suas operações, tendo real influência sobre o acesso ao crédito do brasileiro médio. Por fim, com o BC independente outra consequência seria o crescimento mais lento das taxas de juros nos próximos anos. Deste modo, reitera-se a visão de que o projeto de lei terá maior influência nos juros de longo prazo.
Esta breve apresentação elucidou a importância da discussão da atual proposta de formalização da independência do Banco Central do Brasil, em meio a um cenário internacional hostil. Desta forma, avançar na compreensão do impacto da formalização da autonomia do Banco Central do Brasil sobre as taxas de juros de longo prazo, é o objeto da pesquisa proposta.
3. Referências Bibliográficas
ALESINA, Alberto; SUMMERS, Lawrence H. Central bank independence and macroeconomic performance: some comparative evidence. Journal of Money, Credit and Banking, v. 25, n. 2, p. 151-162, 1993.
BLINDER, Alan S. Central banking in theory and practice. MIT Press, 1998. _________________. “Central bank credibility: why do we care? How do we build it?”. Working Paper, n. 7161, National Bureau Economic Research, 1999.
CAPITAL ECONOMICS. Brazil: the implications of central bank independence. Disponível em: < www.capitaleconomics.com/publications/latin-america-economics/ latin-america-update/brazil-the-implications-of-central-bank-independence/> Acesso em 27 mar. 2020
DAVIES, Howard. “Are Independent Central Banks Passé?”, Project Syndicate, 26/02/2020.
DINCER, N. Nergiz; EICHENGREEN, Barry. Central bank transparency and independence: updates and new measures. International Journal of Central Banking, 2013.
LIMA, Vandson et al. “Autonomia do BC opõe Câmara e Senado”. Valor Econômico, 19/02/2020.
MATHEW, Jiji T. Measuring central bank independence in twenty-five countries: A new index of institutional quality. Central Bank of India, 2012.
MODENESI, André de Melo. Regimes monetários: teoria e a experiência do real. Editora Manole Ltda, 2005.
OLIVEIRA, Guilherme. PL de autonomia do Banco Central avança e é primeiro sobre o tema a ir a Plenário. Agência Senado, 21/02/2020.
PELLEGRINI, Josué A. "Autonomia do banco central." Consultoria Legislativa do Senado Federal. Texto (2004)
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